刘尚希 ▏公共风险是改革的原动力

中国财政改革走过了40年，在改革开放的历史坐标中，呈现出浓墨重彩的改革画卷。那么，是什么在推动中国财政改革呢？其深层逻辑是什么？

 我们发现，从过去到现在，根本上归结为一点，即公共风险的变化。这与人们日常生活的逻辑是一致的，只有当遇到明显的风险威胁时，人们才会改变自身行为方式。财政改革往往不是在先见之明的制度设计基础上进行的，而是在公共风险暴露与加剧时，不得不做出的选择。与先有制度设计再有改革实施的制度主义路径不同，我国的财政改革带有行为主义特征，依据现实中的风险类型、风险程度而改革。改革开放之所以取得巨大成功，就在于我们找到了一条适合国情的独特发展道路，而财政改革之所以在国家改革开放与发展中发挥了基础性和突破性的作用，就在于比较准确地把握了公共风险的变化，从而适时地牵引和支撑了国家的改革开放与发展。

 公共风险是财政改革的原动力。从历史上看，制度变迁无一不是公共风险与危机推动的结果，而制度变迁的突破口常常是在财政。无论是经济改革，还是全面改革，都是如此。这从我国历史上的历次变法中也不难看出这一点。改革开放以来，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的，其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险，再到全球公共风险，这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。具体表现如下：

 “家贫国穷”的风险逼出了让利放权。在改革开放初期，缺食少衣是最大的公共风险，吃不饱饭、经济低效、发展缓慢。在这种背景下，财政的使命就是贯彻物质利益原则，放权让利，调动一切积极因素搞经济建设，这时期的财政是以经济建设为中心的“建设财政”和“公共财政”，追求效率与增长，努力做大蛋糕。

 “机会不均”的公共风险推动权利和权力的治理。时间进入到21 世纪初期，“家贫国穷”的公共风险已经基本消除了，中国成为世界第二大经济体，成为中上等收入国家，绝大多数家庭摆脱了贫困，国家综合实力、财政实力大大增强。但新的公共风险又愈益凸显出来，权利与权力的关系亟待调整，各类主体之间的权利也迫切需要界定和规范，各类经济社会主体“机会不均”的问题日益突出。这就必须针对权利和权力实行国家治理改革，完善国家治理体系，提升国家治理能力，实现国家治理现代化。在新的历史条件下，财政也从“公共财政”转向了“现代财政”，将通过治理改革建立现代财政制度。这也意味着财政改革从“放权”“分权”走向“治权”。这个过程是叠加的、继起的，也是渐进的。

 风险全球化凸显大国财政作用。中国改革开放的 40 年，伴随着经济、金融全球化的快速推进。在这个时期，各种风险也在迅速全球化，全球公共风险加速形成。地缘政治风险、经济金融危机、气候环境危机以及恐怖主义、贸易战、民粹主义、民族主义等全球公共风险日益凸现，威胁到地球村的所有成员。全球公共风险要求我国财政要发挥大国财政职能。

 总之，中国财政改革的逻辑本质上是公共风险逻辑。公共风险涵盖了所有公共性问题在不确定性状态下变化的一种归属，公共性问题都可能演变为公共风险，成为财政改革的原动力并衍生到经济社会的各个方面。在改革开放40 年的不同阶段，以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权和治权三个阶段，也是财政改革的三种形态，成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军，牵引整个改革，又为整个改革提供支撑。财政改革与对外开放相互推动，参与全球治理的大国财政职能凸显，防范全球公共风险成为新时代财政改革的主题。

 来源：北京日报，2018 -11 -26 第 014 版