行政事业单位内部控制管理现状和对策建议

推进国家治理体系和治理能力现代化，须注重提升风险管理和内部控制能力。我们对部分预算单位内部控制报告进行了梳理分析,并对预算单位进行驻点调查研究,通过听取介绍、部门访谈、资料收集与分析等形式，对预算单位内部控制情况进行了较为全面、系统的了解。

调研范围包括预算单位岗位职责分工、岗位管理权限、基本业务流程及管理控制制度的制定与执行情况等。

通过调研发现，经过多年强化管理与内部控制建设，预算单位在财务管理、预算管理等方面已经逐步形成并建立了较为有效的业务流程和相应的管理规范。不过，在调研中也发现，目前一些预算单位在内部控制建设环境、内部控制活动和监控等方面仍存在不足，内部控制制度仍不完善，执行力度仍较弱，管理失效问题在一定程度上存在。所以，应当进一步加强内部控制的环境建设，完善控制活动和信息沟通，加大监控力度。

一、行政事业单位内部控制管理现状

（一）对内部控制的认识不到位，内控意识相对薄弱

内部控制意识是内部控制环境中的重要内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证，部分行政事业单位内控意识仍然薄弱,对内部控制的重要性认识不够。许多预算单位没有组织过任何形式的与内部控制建设有关的宣传、培训工作，预算单位缺乏对内部控制内容的基本了解，简单的将财政部门预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了，或者对内部控制采取应付态度。预算单位领导对内部控制报告编报工作重视不够，关注度低。

（二）内部控制制度尚需规范和完善

“没有规矩，不成方圆”。各项内部控制制度是财务控制管理的一个重要手段。但目前预算单位内部控制制度建设上仍有很多需要完善的地方。

1.内部控制制度不完善。

目前，预算单位已有的制度大都是会计基础工作的管理和规范，而关于资金管理、费用管理等作为财务管理重要的控制环节的制度和规范还没有建立起来。预算单位尚未建立一套从财务控制的角度规范预算单位的财务管理工作的制度体系。

2.内部控制制度内容相对陈旧，适用性较差。

在调研中，就已存在的财务管理制度，从内容上看，也存在一定的问题。其一，目前制度中的很多内容仍停留在对原有手工操作下财务会计行为的规范，难以适应目前国库集中支付、财务信息化的需要。其二，预算单位内部控制制度很多条款直接照搬会计制度，比较笼统、概括，缺乏针对预算单位具体业务情况的较为细致全面的规范，指导性、适用性不强，甚至出现不符合预算单位实际情况的条款。

（三）财务关键岗位作用发挥不充分

财务关键岗位作用发挥不充分，财务在预算单位的功能作用未能充分发挥。《会计法》规定会计具有核算和控制两项基本职能，但是目前行政事业单位的财务在单位里还只扮演着“出纳”和“核算员”的角色，没有将财务与会计的控制功能充分发挥出来。例如，不少单位在面对巨大的资金流出时，其项目资金需求计划的编制却没有财务部门的参与。又如，单位费用开支，财务只负责形式上的审核(仅审核是否有领导审批)，这就很容易造成单位资金开支、费用控制的漏洞。这些情况的出现，一定程度上与人们对财务功能的认识不到位有关。

（四）财务管理方法体系尚未健全和有效运用

财务管理控制的方法包括：预算管理、授权审批、内部审计等。目前预算单位在这些管理控制方法的运用中还存在一定的问题。

1.预算执行中的严肃性不够。

预算具有较强的强制性和严肃性。但在调查中了解到，预算编制的依据是预算单位的全年工作计划，在预算的执行过程中经常发生已编排的项目没有实施，未计划的项目却申请预算调整实施。我们除去外部环境突变带来的许多不确定因素外，这种情况的发生有可能是因为预算在编制时考虑不周全，没有对下年的工作进行全盘的综合考虑，预算的严肃性问题在编制中没有得到重视。

2.预算编制与预算绩效评价相脱节。

预算绩效评价是预算管理的一个重要环节。预算执行与预算绩效评价脱节，会出现预算编制时高估支出，预算松弛的情况。预算单位认为有些项目连年编制预算，预算已编制得比较准确，孰不知预算数贴近实际数可能是预算松弛的结果，各预算单位在编制预算时不排除会给本部门留有余地的可能性，就会倾向于高支出的预算估计，结果高报支出的乱花费现象和业绩不佳就不易被察觉，原本可以控制在更低的支出取得更好的工作业绩却因为预算的松弛没有做到。

3.授权审批控制体系不够合理。

授权审批是预算单位财务内部控制的基本方法，有效的授权审批体系需要有确定的业务审批主体（部门和人员）、明确的审批金额权限划分和合理的审批流程。从调查情况看，许多预算单位都是长期实施“一支笔”审批制度，这可能影响了财务控制的实施效果，并使预算单位内部的财务监督检查流于形式。

4.资产盘点制度未能有效执行。

调查中发现，大多数预算单位没有建立起定期财产盘点制度，或是资产盘点制度未能有效执行，账外资产时有发生。

5.内部审计尚待加强。

内部审计实质是对预算单位各部门业务活动的再监督，是行政事业单位内部控制机制的一个重要组成部分。目前大多数预算单位内部审计方面还是空白，内部审计方面尚待加强。

二、提升行政事业单位内部控制管理的对策建议

（一）注重教育引导，增强内控意识，着力构建部门内控内生机制

抓好部门内控机制建设，领导重视是关键。领导干部既是责任主体，又是约束对象。实现两者统一，应当激发他们的内生动力，通过增强自身责任意识，增强主动参与意识，增强廉洁从政意识，变“要我控”为“我要控”。

（二）建立健全预算单位内部控制制度体系，规范预算单位内部行为

行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果，需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。各预算单位应当按照财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》，结合本单位实际情况制定本单位的内部控制制度，并对制度执行情况进行不定期的监督检查。

（三）增强会计基础工作，强化会计系统的控制作用

薄弱的会计基础工作严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。要提升预算单位内部控制水平，须重视改进行政事业单位的会计基础工作。

（四）建立健全财务管理方法体系

1.强化部门预算对行政事业单位内部控制的功能作用。部门预算是行政事业单位预算管理的一次重大改革和进步。我们通过预算精细化管理，细化控制内容；通过严格预算调整程序，增加预算审核的严密性，减少随意性；通过制定预算定额标准，增加预算控制的合理性等措施，充分发挥部门预算的控制作用，硬化预算约束和控制强度。

2.强化预算绩效评价结果应用，将预算绩效评价结果与预算编制相联系。我们建议预算单位运用一定的评价方法、一系列的量化指标及统一的评价标准对财政资金使用情况进行绩效评价，评价预算资金使用的经济性、效率性和效益性。并将预算绩效评价结果作为编制预算的依据，对评价结果较好的项目给予预算资金的优先安排、新增资金予以保障，对于预算绩效评价结果较差的项目予以调减预算资金安排直至取消该项目。

3.完善资金业务的授权审批体系，强化资金管理的风险控制。我们建议预算单位应结合业务性质、资金金额、资金性质等制定各项资金和费用审批权限。对于一些金额巨大、对单位发展有重大影响的业务，应该将审批权集中在单位党组会或办公会；反之则可授权至单位负责人或分管副职领导等层级，以发挥分权管理和关键控制的效用。

4.加强实物资产的日常管理。我们通过加强预算单位资产购置审批制度建设，加强对资产验收入库的监督机制建设，规范资产损失的处理程序等措施，加强了预算单位实物资产管理。并且预算单位日常发生的资产损失，应当及时清查核实，作为本期损益处理，按照会计制度规定的方法进行核算。

5.增设内部审计岗位。内部审计业务的开展应站在预算单位领导班子的立场上，代表领导班子对全单位的财务收支、业务活动的真实性、合法性和效益性进行审计监督评价。单位应该制定完善、规范的审计程序，合理安排审计计划，诸如审计计划及其实施的程序、审计报告及其处理程序等事项，发挥内部审计的控制作用。

（责任编辑：陈奕冰）